一、城市更新提出的背景

改革开放以来，我国城镇化进程波澜壮阔，创造了世界城市发展史上的伟大奇迹。2019年我国常住人口城镇化率为60.6%，已经步入城镇化较快发展的中后期，城市发展进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”。我们不仅要解决城镇化过程中的问题，还要更加注重解决城市发展本身的问题，走出一条内涵集约式高质量发展的新路。

2019年，中央经济工作会议首次提出“城市更新”这一概念。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动，为“十四五”乃至今后一个时期做好城市工作指明了方向，明确了目标任务。

二、城市更新的重要意义

实施城市更新行动，是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求。是坚定实施扩大内需战略、构建新发展格局的重要路径。是推动城市开发建设方式转型、促进经济发展方式转变的有效途径。是推动解决城市发展中的突出问题和短板、提升人民群众获得感幸福感安全感的重大举措。

三、城市更新的主要任务

实施城市更新行动，总体目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。

完善城市空间结构。健全城镇体系，构建以中心城市、都市圈、城市群为主体，大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，落实重大区域发展战略，促进国土空间均衡开发。建立健全区域与城市群发展协调机制，充分发挥各城市比较优势，促进城市分工协作。推进区域重大基础设施和公共服务设施共建共享，建立功能完善、衔接紧密的城市群综合立体交通等现代设施网络体系，提高城市群综合承载能力。

实施城市生态修复和功能完善工程。坚持以资源环境承载能力为刚性约束条件，以建设美好人居环境为目标，合理确定城市规模、人口密度，优化城市布局。建立连续完整的生态基础设施标准和政策体系，完善城市生态系统，加强绿色生态网络建设。补足城市基础设施短板，加强各类生活服务设施建设，增加公共活动空间，推动发展城市新业态，完善和提升城市功能。

强化历史文化保护，塑造城市风貌。建立城市历史文化保护与传承体系，加大历史文化名胜名城名镇名村保护力度，保护具有历史文化价值的街区、建筑及其影响地段的传统格局和风貌，推进历史文化遗产活化利用，不拆除历史建筑、不拆真遗存、不建假古董。全面开展城市设计工作，加强建筑设计管理，优化城市空间和建筑布局，加强新建高层建筑管控，治理“贪大、媚洋、求怪”的建筑乱象，塑造城市时代特色风貌。

加强居住社区建设。居住社区是城市居民生活和城市治理的基本单元，要以安全健康、设施完善、管理有序为目标，把居住社区建设成为满足人民群众日常生活需求的完整单元。开展完整居住社区设施补短板行动。推动物业服务企业大力发展线上线下社区服务业。建立党委领导、政府组织、业主参与、企业服务的居住社区治理机制，推动城市管理进社区，提高物业管理覆盖率。开展美好环境与幸福生活共同缔造活动，发动群众共建共治共享美好家园。

推进新型城市基础设施建设。加快推进基于信息化、数字化、智能化的新型城市基础设施建设和改造。加快推进城市信息模型（CIM）平台建设，打造智慧城市的基础操作平台。实施智能化市政基础设施建设和改造，协同发展智慧城市与智能网联汽车。推进智慧社区建设。推动智能建造与建筑工业化协同发展，建设建筑产业互联网，推广钢结构装配式等新型建造方式，加快发展“中国建造”。

加强城镇老旧小区改造。城镇老旧小区改造是重大的民生工程和发展工程。要进一步摸清底数，合理确定改造内容，科学编制改造规划和年度改造计划，有序组织实施，力争到“十四五”期末基本完成2000年前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。不断健全统筹协调、居民参与、项目推进、长效管理等机制，建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制，确保改造工作顺利进行。

增强城市防洪排涝能力。坚持系统思维、整体推进、综合治理，争取“十四五”期末城市内涝治理取得明显成效。统筹区域流域生态环境治理和城市建设，将山水林田湖草生态保护修复和城市开发建设有机结合，提升自然蓄水排水能力。统筹城市水资源利用和防灾减灾，系统化全域推进海绵城市建设。统筹城市防洪和排涝工作，加快建设和完善城市防洪排涝设施体系。

推进以县城为重要载体的城镇化建设。县城是县域经济社会发展的中心和城乡统筹发展的关键节点。实施强县工程，加强县城基础设施和公共服务设施建设，改善县城人居环境，更好吸纳农业转移人口。建立健全以县为单元统筹城乡的发展体系、服务体系、治理体系，促进一二三产业融合发展，统筹布局县城、中心镇、行政村基础设施和公共服务设施，建立政府、社会、村民共建共治共享机制。

四、2024年城市更新实施情况

住建部数据显示，从2019年中央部署实施城市更新以来，全国已累计开工改造城镇老旧小区近28万个，惠及1.2亿居民；加装电梯超过13万部，增加停车位380万个，增设养老、托育设施近8万个，增加充电桩105万个，新增文化休闲、体育健身场所3100万平方米；更新改造地下管网约50万公里；打造“口袋公园”4万多个、建设城市绿道12万公里。

2024年全国实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元。各地共出台土地、规划、财税、金融等支持政策1000多个，发布技术标准、操作指南260多个。

21个城市设立城市更新局，1个省和9个城市出台城市更新条例，92个城市出台管理办法，150个城市印发指导性文件。310多个城市编制城市更新专项规划。297个地级及以上城市全面开展城市体检。

7个省将城市更新纳入省级政府绩效考核，16个省建立城市更新项目库，12省设立专项资金给予奖补或贷款贴息。28个城市设立城市更新基金，总资金规模达4550亿元。

五、2025年城市更新工作重点

《2021年政府工作报告》首次提出“实施城市更新行动”，《2022年政府工作报告》提出“有序实施城市更新行动，《2025年政府工作报告》提出“稳步实施城市更新行动”，从“实施”到“有序实施”再到“稳步实施”，强调了城市更新行动的可持续性和质效升级。

（一）新型城镇化战略五年行动计划

《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（国发〔2024〕17号）提出，以人口规模大密度高的中心城区和影响面广的关键领域为重点，深入实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，特别是抓好城市地下管网等“里子”工程建设。主要任务包括：推进城镇老旧小区改造，加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造，加强城市洪涝治理，实施城市生命线安全工程以及推进绿色智慧城市建设。

（二）全国住房城乡建设工作会议精神

2024年底的全国住房城乡建设工作会议上，住房城乡建设部相关负责人表示，2025年要大力实施城市更新，谋划实施一批城市更新改造项目，全面完成2000年底前建成的城镇老旧小区改造任务，并鼓励地方探索居民自主更新改造老旧住宅。主要工作任务包括：

（1）基本完成已排查出老化燃气管道的更新改造任务。

（2）基本消除县级城市建成区黑臭水体。

（3）持续实施完整社区建设、既有建筑改造利用和老旧街区更新改造、地下管网管廊建设改造、建筑市政基础设施设备更新、城市生活垃圾分类、口袋公园和城市绿道建设、公园绿地开放共享、城市居住区养老服务设施和儿童友好空间建设等民生工程、发展工程。

（三）2025年首场国常会的部署

2025年1月3日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，研究推进城市更新工作。会议指出，城市更新是扩大内需的重要抓手。要加快推进城镇老旧小区、街区、厂区和城中村等改造，加强城市基础设施建设改造，完善城市功能，修复城市生态系统，保护和传承城市历史文化。

（四）全国城市更新工作部署视频会的要求

2025年1月20日，中共中央政治局委员、国务院副总理何立峰在全国城市更新工作部署视频会议上指出，实施城市更新必须科学制定城市更新专项规划，坚持一张蓝图绘到底、干到底，做到资金和要素跟着项目走，项目跟着规划走。

（五）中央财政支持实施城市更新

《关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》（财办建〔2025〕11号）提出，2025年中央财政支持实施城市更新工作的范围为大城市及以上城市，共评选不超过20个城市，主要向超大特大城市以及黄河、珠江等重点流域沿线大城市倾斜。

中央财政资金支持城市更新的样板项目建设和机制建设2个方向。其中城市更新重点样板项目方向包括四个方面内容：

一是城市供排水、燃气、供热等城市地下管网更新改造和经济集约型综合管廊建设；

二是城市生活污水处理“厂网一体”、城市生活污水管网全覆盖样板区建设等；

三是生活垃圾分类处理、建筑垃圾治理、综合杆箱、危旧桥梁、机械停车设施等市政基础设施提升改造；

四是历史文化街区、老旧小区、口袋公园、绿地开放共享等既有片区更新改造，注重文化、旅游、餐饮、休闲娱乐等一体打造，加强消费型基础设施建设。

中央资金可用于以下三类机制建立过程中的相关支出：项目储备和生成机制、资金安排和筹措机制、用地保障和审批机制。