从“六张网”到城市更新——国家基础设施与城市发展主线的政策演进

2026年以来，基础设施规划建设成为贯穿国家层面会议部署的一条清晰主线。从4月中央政治局会议首次提出“六张网”规划建设，到5月国务院常务会议作出具体部署，再到8月新一代通信网和城市地下管网相继进入专项推进阶段，直至9月国务院专题学习聚焦城市更新，政策推进呈现出从“总体框架”到“重点突破”再到“制度集成”的递进逻辑。透过这条主线，可以清晰地读出政府在基础设施与城市发展领域的核心工作方向。

一、主线回放：三个节点的政策递进

节点一：5月，“六张网”从战略框架进入部署阶段

2026年4月28日，中共中央政治局会议明确提出“加强水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网、物流网等规划建设”。5月9日，国务院常务会议进一步将“六张网”置于“做强国内大循环”的框架下部署，强调“在供需协同、联动升级上求突破”。5月22日，国家发展改革委在新闻发布会上详解建设路径，明确“六张网”及相关重点领域今年投资规模将超过7万亿元。

这一节点的重要性在于，“六张网”首次将传统基础设施与新型基础设施整合为统一的战略框架。国家层面将水网、电网、管网等传统基建与算力网、通信网等新型基建并列表述，本身就标志着基础设施建设的底层逻辑发生了转变。

节点二：8月，通信网与地下管网从“纳入体系”转向“专项攻坚”

8月21日，国务院常务会议听取新一代通信网建设情况汇报，明确提出“坚持应用牵引、适度超前，统筹推进基础网络、空间网络、国际网络、融合网络建设”。会议强调“普及推广新一代智能终端，积极培育智慧城市、智能制造等高价值场景”，并要求“做好用地、用电、频谱等要素保障”。

8月31日，国务院常务会议专门部署城市地下管网建设工作。会议指出“地下管网是现代化基础设施网络体系重要组成部分”，要求“注重统一规划，完善体制机制，结合实施城市更新行动，加强燃气、供水、排水、污水、供热等管网和综合管廊之间的衔接”，并强调“突出建管并重”。

两个“网”先后从“六张网”的整体框架中独立出来，以国常会专门议题的形式推进，标志着“六张网”建设进入了分领域攻坚阶段。

节点三：9月，城市更新以专题学习形式确立为城市工作的核心抓手

9月8日，国务院以“高质量推进城市更新、促进城市内涵式发展”为主题进行第二十一次专题学习。李强总理在主持学习时指出，“城市发展加快转向内涵式发展，城市更新成为现阶段城市工作的重要抓手，成为改善居住条件、增进民生福祉的重要途径，成为扩大内需、加快动能转换的重要载体”。

值得注意的是，此次专题学习明确将城市更新与“六张网”建设直接关联——“以‘六张网’建设为契机合理提高重要城市和灾害多发地区关键基础设施设防标准”。这表明，基础设施规划建设与城市发展正在被纳入同一个政策框架加以统筹。

二、政策信号的三个实质变化

变化一：基础设施投资逻辑从“单点布局”转向“系统成网”

过去几十年，中国基建的典型模式是“逢山开路、遇水架桥”，以单个工程项目的物理连通为目标。而“六张网”的提出，标志着建设思路的根本转变。有分析指出，“‘网’与‘路’的本质区别，在于连接逻辑。路追求的是点对点通达，网追求的是多节点耦合与要素流动”。国家发展改革委明确要求“六张网”发挥“1+1＞2”的作用，这意味着六张网不是六条独立跑道，而是一张立体交织的现代化底座。

这一逻辑转变的直接政策含义是：基础设施规划的编制方法需要同步调整。水网与地下管网的衔接、算力网与新型电网的协同、物流网与通信网的融合，要求在规划编制层面打破传统的部门条块分割，进行跨领域的系统谋划。

变化二：城市地下管网和通信网从“补短板”升级为“战略投入”

8月31日国常会对地下管网的定位值得深入理解——“现代化基础设施网络体系重要组成部分”，这一定位远远超出了传统的“市政管网”范畴。2026年，国家发展改革委联合住房城乡建设部通过超长期特别国债安排1600亿元支持城市地下管网建设改造，比上一年增加250亿元。与此同时，新一代通信网被定位为“连接数字经济、实体经济、民生服务，贯通经济社会发展的信息‘大动脉’”。两者的共同特征是：不再被视为单纯的“工程项目”，而是承载经济循环和安全保障功能的“战略基础设施”。

变化三：城市更新从“政策倡导”进入“制度集成”阶段

5月22日，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》（国发〔2026〕12号），这是首部城市更新领域的国家级专项规划。规划设定了到2030年“城市更新行动取得重要进展，城市开发建设方式转型初见成效”的阶段性目标，并明确了2035年“现代化人民城市基本建成”的长远目标。9月专题学习进一步要求“加大政府投入力度，加强要素资源保障，统筹用好各类政策性资金，强化财政金融协同”，“构建多元化可持续投融资体系”，“适时调整优化规划、用地、财税、金融等方面的相关政策、法律法规和标准规范”。从专项规划到投融资体系再到法规标准调整，城市更新正在形成从目标设定到制度保障的完整闭环。

三、从主线读出的政府工作走向

综合上述三个节点的政策递进，可以看出政府在基础设施与城市发展领域的三个明确工作走向。

走向一：以“六张网”统筹基础设施投资，重在“协同”而非“规模”

“六张网”的推进已经形成了较为完整的实施链条。8月以来，国家发展改革委密集召开协调推进会：8月19日研究建立算力网、新型电网、新一代通信网“2+3+N”协调机制（2家电网、3家电信运营商、N家算力相关企业协同推进）；8月25日专题研究完善多元化投融资模式；8月28日将系统推进“六张网”规划建设列为稳投资重点任务。8月27日，《物流网建设实施方案》发布，这是“六张网”相关的首份实施方案。从“建项目”到“建机制”，从“各自成网”到“六网协同”，“六张网”建设的政策重心已经明确落在“协同效能”上。

走向二：城市更新以“可持续模式”为核心，从工程建设上升为城市治理的系统工程

9月专题学习提出的“建立可持续的城市更新模式”，与5月印发的《城市更新“十五五”规划》中“建立可持续的城市更新体制机制和政策法规”的要求一脉相承。“可持续”的核心含义包括三个层面：一是投融资的可持续，要求“构建多元化可持续投融资体系”而非单纯依赖财政投入；二是建设运营的可持续，地下管网建设明确要求“建管并重，积极创新探索，实现可持续建设运营”；三是制度体系的可持续，要求“根据城市更新的实践需要，适时调整优化规划、用地、财税、金融等方面的相关政策、法律法规和标准规范”。这意味着城市更新不再被定位为一次性的“改造工程”，而是城市发展方式转型的长期制度安排。

走向三：基础设施与城市发展从“两条线”走向“一盘棋”

9月专题学习明确提出“以‘六张网’建设为契机合理提高重要城市和灾害多发地区关键基础设施设防标准”，将基础设施安全韧性与城市防灾减灾能力直接挂钩。8月31日国常会部署地下管网时要求“结合实施城市更新行动”，将管网改造纳入城市更新的整体框架。这些表述表明，基础设施规划建设与城市发展不再被作为两个独立议题分头推进，而是正在被纳入统一的政策框架——基础设施为城市发展提供韧性底座，城市更新为基础设施落地提供实施场景和制度通道。对于规划工作而言，这意味着编制基础设施专项规划和城市更新相关规划时，需要在空间布局、建设时序、资金安排和标准规范层面进行更紧密的协同设计。